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王玉庆:中国环境保护政策的历史变迁

来源:现金彩票国际      发布时间:2019-05-26 00:04     点击率:

  此稿根据作者在2018年4月27日生态环境部环境与经济政策研究中心第五期“中国环境战略与政策大讲堂”上的演讲节选整理而成;该文稿被中国人民大学书报文献中心《生态环境与保护》2018年11期“环境法规与政策”专栏全文转摘。

  所谓政策,是指政府或执政党、社会政治团体、组织等根据国家、区域或本单位的实际情况,制定的一些代表其意志,以一种权威形式发布,在一定历史时期达到的目标、行动原则、工作方式、采取的步骤、措施等。政策实际上是领导和管理一个区域、一个单位、处理某些事情的手段,其实效性随着情况不断变化,比较灵活。政策有正确的,也有错误的;执行的效果有好也有坏。环境政策的选择和制定与以下因素有关:一是制定政策的团体或个人对环境问题产生根源的认识水平,以及对当前环境状况的了解程度,这决定了制定政策的原则、方法和一些基本考虑。二是一个国家或区域,政治、经济、社会、技术等条件的限制。

  首先制定环境政策最基本的目的是为了保护和改善环境。保护和改善环境是为了增进人类的健康和福祉,促进代际公平,不仅是我们这一代人,还有下一代的健康幸福。其次是为了激励预防和减轻环境损害。对预防和保护环境给予激励,对造成环境损害的各种行为进行惩处,均不可偏废。第三是为了丰富对自然生态环境的认识,提高人民的科学素养和精神品味。好的环境政策对对象的认识要到位、要科学,才有利于生态保护和建设。第四是为了促进经济社会发展与环境变化相协调。随着人类社会尤其是经济的发展,环境肯定要相应变化。我们无法回到几千年前,甚至不可能回到几十年前。一种看法是“纯自然”是最好的,这是不现实,也是不科学的。人是自然的一部分,不能把人和自然简单对立起来。人类社会发展与自然环境相适应,达到均衡才最重要,这也有利于人类的长远发展。

  从污染防治角度讲,环境政策应考虑六方面的原则:一是预防为主。预防比治理成本低、效率高。二是“污染者负担”体现公平公正精神。三是公众广泛参与。每个人都有可能对环境产生影响,公众的广泛参与体现每个人的环境责任。四是综合施策,平衡环境政策对经济社会的影响是决策的关键。五是防范风险,政策的出台不能加大环境风险,采取的对策应追求损失最小化。六是节约和循环利用的原则。应仿照生态系统的特点,人类生产生活产生的废弃物只能在生态系统内生产者、消费者、分解者之间循环利用,最终被自然净化。为此,防治污染的基本原则是不向环境排放对其有害而又无法自净的物质。

  从1973年开始到2017年全国一共开了7次全国性的环境保护会议,今年要开第8次了。前边6次都叫“全国环境保护会议”,第7次改成“全国环境保护大会”,名称的变化体现了环保工作声势变“大”。除了1973年第一次会议到1983年第二次会议相隔了10年,其余历次都是每隔4-6年左右开一次。

  1973年成立了国家级的环保机构——国务院环境保护领导小组办公室(简称国环办)。领导小组正副组长分别由国务院领导、谷牧担任,领导小组由十几个单位领导参与组成。办公室是厅(局)级架构,最早设在国家计委,后又并到国家建委,共三个处十几个人,分别是综合处、规划处和科技处。当时国环办没有主任,有几位副主任。1978年上半年开始扩编的时候,调甘肃省领导李超伯同志任国家建委副主任兼国环办主任。我是1978年底进国环办的,当时国环办持续扩编。这种变化一直持续到1982年,从1973年算跨度为9年。

  1982年国家机构改革撤建委成立建设部时,曲格平副主任提出环境保护是较大的一块工作且相对独立,在机构名称中应该有所体现,于是改为“城乡建设环境保护部”,把环保体现出来了。在城乡建设环境保护部下设环境保护局,设有7个处,曲格平任局长。那时候我在自然保护处。1984年,成立了国家环境保护局,仍然归建设部管理,还是厅局级单位,编制扩充到了120人,设有17个处室,同时成立了国务院环境保护委员会。

  1988年机构改革与建设部彻底分开,成立直属国务院的国家环境保护局。1988年全国机构改革变动比较大,环保是新事物,中编办对当时环保局应有的职责、机构设置都不太清楚,于是参考国外经验提出了“三定”的概念,即先定职责,再定机构,最后定编制。曲格平局长就主动请缨在环保局做机构改革试点。1988年曲主任组织了一个班子,任组长,我任副组长,我们两人带着七八个人研究了几个月,拿出了国家环保局的“三定”方案。方案规划了一个500多人规模的国家环保局,包括有什么职能、设多少个司处,每个处多少职位以及每个职位的职责都非常明确。中编办同志一看太大不行,后经与各方沟通,核定了10个内设机构,行政编制315人,但分期到位,第一期只有一百多人。

  1998年是国家机构改革力度最大的一年,国家环保局成为国家环保总局,升格为正部级单位。在撤销了如机械部、化工部等一大批部委的同时,环保局是唯一升格的单位。当时机构改革总的思路是将所有委员会纳入正常的政府管理,于是国务院环境保护委员会也于同年撤销。当时改革的方案很多,例如林业方面的森林自然保护等职责是否并入环保有多争议。时任总理对环保十分重视,环保总局业务编制没有受国家总的消减行政机构形势影响而是加以强化的。宋瑞祥、祝光耀、王心芳等几位部长就是这时候从精简的部委调任环保总局领导的。对环保工作熟悉且相对年轻的出任环保总局局长。

  1988年成立国家环保局,1998年成立总局,2008年成立国家环保部,2018年成立生态环境保护部,国家环保机构变化每10年一个台阶。2008年成立环境保护部的时候,我已经从行政职务退下来任全国政协委员了。当时记者采访我,对成立环保部有什么感受?我说是件好事,很高兴,终于成了国务院组成部门,权威更大,国际交往也更方便。但是如果环保部早成立10年可能更好,环境也会更好一些。1/4

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